Por Renato Fontes
O que uma política de desenvolvimento urbano pode fazer diante das desigualdades que estruturam nossas cidades?
A pergunta ganha ainda mais importância em um momento de retomada da agenda urbana nacional, marcado pela realização da 6ª Conferência Nacional das Cidades, que retorna após dez anos de interrupção e avança na construção da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU).
O texto final da Conferência estabelece como objetivo geral da PNDU a “redução das desigualdades regionais e urbanas e promoção da justiça climática e socioespacial com controle social”, de forma a “combater a apropriação privada dos investimentos públicos na produção da cidade e promover a justiça socioterritorial”.
As periferias estão no centro da política urbana
Nessa retomada é importante debater o que está em jogo, sobretudo em um ano eleitoral. Na última década, parte da capacidade pública de regular a produção das cidades e redistribuir os benefícios da urbanização foi enfraquecida pelo avanço dos interesses do mercado imobiliário e da construção civil nas gestões públicas.
A flexibilização de instrumentos urbanísticos, a pressão crescente dos interesses do mercado e a redução da capacidade de planejamento e investimento público contribuíram para limitar o alcance de políticas voltadas à justiça socioespacial. Também perderam força os processos participativos de elaboração e revisão dos Planos Diretores e, sobretudo, a implementação dos instrumentos redistributivos neles aprovados.
Esse quadro recoloca uma questão central: como fazer da PNDU uma ferramenta para enfrentar as desigualdades urbanas?
Não é uma questão simples, mas sabemos que a política nacional precisa ir além da coordenação de programas e do financiamento de ações setoriais. Deve contribuir, dentre outros aspectos, para fortalecer a capacidade dos municípios de regular o território, recuperar a dimensão redistributiva do planejamento e enfrentar os mecanismos que permitem a apropriação privada dos ganhos produzidos pela urbanização.
Direito a usufruir a cidade
Essa disputa passa necessariamente pelos Planos Diretores. É no âmbito municipal que muitas das decisões sobre o uso da terra, a localização dos investimentos, a ocupação do território e a distribuição das oportunidades urbanas se concretizam. E essas decisões dizem de projetos distintos de cidade. Há, de um lado, aqueles que reivindicam melhores condições para a vida e o direito de usufruir da cidade; de outro, interesses que encontram na produção e na valorização do espaço urbano oportunidades de acumulação, renda e apropriação privada.
É justamente nos territórios periféricos que os efeitos dessas disputas se expressam de maneira mais crítica. Historicamente produzidas pela incorporação desigual dos trabalhadores à cidade, diante dos limites do mercado formal de moradia e da insuficiência das políticas públicas, as periferias concentram desigualdades no acesso à terra, à habitação, à infraestrutura, à mobilidade e às oportunidades urbanas.
Mas reduzi-las a esses déficits seria ignorar aquilo que também se produz nesses territórios e suas expressões mais contemporâneas. É ali que, diante de condições desiguais de reprodução da vida, floresceram estratégias de sobrevivência, vínculos, saberes populares, formas de organização e experiências de resistência.
Os números do Censo Demográfico de 2022 ajudam a dimensionar a pertinência dessa questão. O Brasil possui 12.348 Favelas e Comunidades Urbanas, onde vivem cerca de 16,4 milhões de pessoas — aproximadamente 8,1% da população brasileira. Só em Minas Gerais são quase 740 mil pessoas vivendo nesses territórios. Esses números revelam a dimensão de uma forma de produção do espaço urbano que, historicamente, incorporou milhões de pessoas à cidade sob condições desiguais.
Se as periferias condensam de maneira particularmente crítica as contradições da urbanização brasileira, é também a partir delas que precisamos repensar as formas de participação e planejamento urbano. Não basta ampliar formalmente os espaços de participação. Os sujeitos que vivem e produzem esses territórios precisam ser reconhecidos não apenas como beneficiários ou demandantes de políticas, mas como portadores de conhecimentos, experiências e projetos capazes de incidir sobre as decisões que definem os rumos da urbanização. Participar, nesse sentido, não é apenas ser ouvido: é disputar as condições de produção e apropriação da cidade.
A PNDU inova, mas há desafios para avançar
O texto propõe apoio técnico e mecanismos de financiamento que estimulem os municípios a avançar em políticas como o acesso à terra urbanizada e bem estruturada; a requalificação das áreas centrais; a efetivação do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória (PEUC) e do IPTU progressivo no tempo para enfrentar a especulação imobiliária; a criação de instrumentos públicos e coletivos de acesso à terra urbanizada, entre eles o direito de superfície e o Termo Territorial Coletivo (TTC); a integração das políticas de regularização fundiária, habitação, mobilidade e saneamento ambiental; e a prevenção de riscos e adaptação às mudanças climáticas.
Esse esforço precisa estar acompanhado do fortalecimento das capacidades técnicas dos municípios e da formação para o planejamento urbano participativo, sobretudo, junto às comunidades e organizações dos territórios. Mais do que ampliar a oferta de instrumentos, trata-se de criar condições para que sejam efetivamente implementados e possam alterar as formas desiguais de produção e apropriação do espaço urbano.
Essa tarefa ganha uma dimensão ainda mais concreta diante das próximas eleições. O que estará em jogo não será apenas a escolha de governos, mas a disputa entre diferentes projetos de cidade.
A defesa dos direitos conquistados e a construção de novas possibilidades de urbanização dependerão da capacidade de transformar essa disputa eleitoral em força política para incidir sobre Planos Diretores, orçamentos, investimentos, regulações urbanísticas e políticas territoriais.
A cidade permanentemente em disputa exige, portanto, a construção de novas trincheiras de defesa dos direitos conquistados e as periferias, nesse processo, não estão à margem da política urbana: estão no seu centro.
Renato Fontes é doutor, mestre em Ciências Sociais e bacharel em Serviço Social. É pesquisador do INCT Observatório das Metrópoles – Núcleo RMBH. Contato: [email protected]
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Leia outros artigos sobre cidades e desenvolvimento urbano na coluna Observatório das Metrópoles no Brasil de Fato.
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Este é um artigo de opinião, a visão do autor não necessariamente expressa a linha editorial do jornal.